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OPINIÃO

O financiamento da Seguridade Social no Brasil

A Se­gu­ri­da­de So­ci­al con­sis­te na con­quis­ta so­ci­al co­le­ti­va, pre­vis­ta na Cons­ti­tu­i­ção Fe­de­ral (CF) de 1988, on­de pro­por­ci­o­nou uma no­va for­ma or­ga­ni­za­cio­nal dos Po­de­res Pú­bli­cos e do aces­so so­ci­e­da­de aos di­rei­to da pre­vi­dên­cia. Foi es­ta­be­le­ci­da pe­la Car­ta Mag­na, uma am­pli­a­ção da ba­se de fi­nan­cia­men­to pa­ra além da fo­lha de pa­ga­men­to, com­pos­ta tam­bém por im­pos­tos da so­ci­e­da­de e con­tri­bui­ções so­ci­ais.

O fi­nan­cia­men­to da Se­gu­ri­da­de So­ci­al bra­si­lei­ra, nos anos de 1999 a 2004, pro­ble­ma­ti­zan­do a re­la­ção en­tre Or­ça­men­to da Se­gu­ri­da­de So­ci­al (OSS) e al­ter­na­ti­va de po­lí­ti­ca eco­nô­mi­ca e so­ci­al do pe­rí­o­do. Hou­ve dis­cus­são de seu ca­rá­ter pro­gres­si­vo ou re­gres­si­vo e a di­ver­si­da­de ou con­cen­tra­ção das fon­tes que cus­te­a­ram a Se­gu­ri­da­de So­ci­al.

Pa­ra Bos­chet­ti e Sal­va­dor: “É ine­gá­vel que os re­cur­sos que com­põ­em as fon­tes de fi­nan­cia­men­to da Se­gu­ri­da­de So­ci­al de­sem­pe­nham um pa­pel re­le­van­te na po­lí­ti­ca eco­nô­mi­ca e so­ci­al do Bra­sil, após o ano de 1994” (2005, p. 5). Nes­se con­tex­to, im­por­tan­tes re­cur­sos os qua­is de­ve­ria ser usa­do am­pli­a­ção nas po­lí­ti­cas de Pre­vi­dên­cia So­ci­al, Sa­ú­de e As­sis­tên­cia So­ci­al, são re­ti­ra­dos do Or­ça­men­to Fis­cal da Uni­ão e ca­na­li­za­dos ao su­pe­rá­vit pri­má­rio.

São tó­pi­cos re­la­ci­o­na­dos à Se­gu­ri­da­de So­ci­al, os ele­men­tos es­tru­tu­ran­tes, pro­ble­ma­ti­za­ção ine­ren­te a não im­ple­men­ta­ção do seu or­ça­men­to, fi­nan­cia­men­to e po­de­ro­sa al­qui­mia (or­ça­men­to da Se­gu­ri­da­de So­ci­al e Acu­mu­la­ção de Ca­pi­tal).

Os ele­men­tos es­tru­tu­ran­tes da Se­gu­ri­da­de So­ci­al cor­re­la­ci­o­nam com mo­vi­men­to no mer­ca­do de tra­ba­lho, no Bra­sil ins­ti­tu­í­do no sé­cu­lo XX, es­pe­lha­do no mo­de­lo ale­mão, o qual vi­sa­va ga­ran­tia de  mai­or se­gu­ran­ça ao tra­ba­lha­dor as­sa­la­ri­a­do e à sua fa­mí­lia em si­tu­a­ções de per­da da ca­pa­ci­da­de de tra­ba­lhar, no con­tex­to da so­ci­e­da­de ur­ba­na nas­cen­te.

No âm­bi­to de po­lí­ti­cas de se­gu­ri­da­de so­ci­al na Eu­ro­pa, fo­ram ado­ta­dos dois mo­de­los de po­lí­ti­cas so­ci­ais, o Bra­sil ade­riu a es­ses mo­de­los, sen­do o pri­mei­ro mo­de­lo bis­marcki­a­no, nas­ci­do na Ale­ma­nha, no fi­nal do sé­cu­lo XIX com ob­je­ti­vo cen­tral as­se­gu­rar ren­da aos tra­ba­lha­do­res em mo­men­tos de ris­cos so­ci­ais de­cor­ren­tes da au­sên­cia de tra­ba­lho. O fi­nan­cia­men­to se dá pe­lo re­co­lhi­men­to de re­cur­sos dos em­pre­ga­dos e em­pre­ga­do­res. O ou­tro é o mo­de­lo be­ve­rid­gi­a­no – sur­gi­do na In­gla­ter­ra – após a Se­gun­da Guer­ra Mun­di­al, com ob­je­ti­vo prin­ci­pal do com­ba­te à po­bre­za e pau­ta­do pe­la ins­ti­tu­i­ção de di­rei­tos uni­ver­sais a to­dos os ci­da­dã­os in­con­di­ci­o­nal­men­te, ou sub­me­ti­dos a con­di­ções de re­cur­sos; no en­tan­to, são ga­ran­ti­as mí­ni­mas aos in­di­ví­duos que ne­ces­si­tam. O fi­nan­cia­men­to é pro­ve­ni­en­te dos tri­bu­tos (or­ça­men­to fis­cal) e a ges­tão é pú­bli­ca/es­ta­tal. Tra­ta-se de um mo­de­lo ba­se­a­do na uni­fi­ca­ção ins­ti­tu­ci­o­nal e na uni­for­mi­za­ção dos be­ne­fí­ci­os.

A im­ple­men­ta­ção de po­lí­ti­cas so­ci­ais no Bra­sil ti­ve­ram par­ti­cu­la­ri­da­des, co­mo uma cons­tru­ção tar­dia da so­ci­e­da­de vol­ta­da ao tra­ba­lho as­sa­la­ri­a­do, o pa­ís tem ba­se em mo­vi­men­to e ten­dên­cias in­ter­na­cio­nais no to­can­te às con­di­ções em que o tra­ba­lho ad­qui­riu cen­tra­li­da­de na de­fi­ni­ção das po­lí­ti­cas de pro­te­ção so­ci­al.  Sen­do as­sim, as po­lí­ti­cas so­ci­ais tem uma de­ri­va­ção de in­ser­ção de pes­so­as no mer­ca­do de tra­ba­lho, as­sa­la­ri­a­dos e di­rei­to re­la­ti­vos à se­gu­ri­da­de so­ci­al no Bra­sil. Além dis­so, há di­fe­ren­cia­ção en­tre os mo­de­los bis­marcki­a­no e be­ve­rid­gi­a­no, e que o pri­mei­ro abar­ca e de­fi­ne a pre­vi­dên­cia so­ci­al, já o se­gun­do sus­ten­ta a sa­ú­de e as­sis­tên­cia so­ci­al.

Hou­ve um pro­ces­so de rei­vin­di­ca­ções e pres­sões dos tra­ba­lha­do­res da­ta­do 1980, uma in­cor­po­ra­ção de mui­tas de­man­das de di­rei­tos so­ci­ais e po­lí­ti­cos. Nes­se con­tex­to, a se­gu­ri­da­de so­ci­al é da­da co­mo um dos mai­o­res avan­ços des­sa Cons­ti­tu­i­ção, em ter­mos de po­lí­ti­ca so­ci­al, o qual in­clu­ía em um mes­mo sis­te­ma as po­lí­ti­cas de sa­ú­de, pre­vi­dên­cia e as­sis­tên­cia so­ci­al.

Em ou­tros paí­ses co­mo Es­ta­dos Uni­dos, por exem­plo, a Se­gu­ri­da­de So­ci­al já era ado­ta­da des­de 1935 e na Eu­ro­pa na dé­ca­da de 1940. Con­for­me, a cons­ti­tu­i­ção fe­de­ral bra­si­lei­ra a se­gu­ri­da­de con­sis­te em as­se­gu­rar di­rei­tos re­la­ti­vos à sa­ú­de, à pre­vi­dên­cia e à as­sis­tên­cia so­ci­al, in­clu­in­do tam­bém a pro­te­ção ao tra­ba­lha­dor de­sem­pre­ga­do, via se­gu­ro-de­sem­pre­go. E o art. 195 da CF/1988, re­la­ta que o fi­nan­cia­men­to se­rá por to­da a so­ci­e­da­de, de for­ma di­re­ta e in­di­re­ta, nos ter­mos da lei, me­di­an­te re­cur­sos pro­ve­ni­en­tes dos or­ça­men­tos da Uni­ão, dos Es­ta­dos, do Dis­tri­to Fe­de­ral e dos Mu­ni­cí­pios e con­tri­bui­ções so­ci­ais.

A Se­gu­ri­da­de So­ci­al no Bra­sil tem di­fi­cul­da­des des­de o seu sur­gi­men­to, de­vi­do a não im­ple­men­ta­ção do or­ça­men­to pa­ra es­sa fi­na­li­da­de, pre­vis­to na CF. O ob­je­ti­vo prin­ci­pal do or­ça­men­to da se­gu­ri­da­de so­ci­al era cons­ti­tu­ir-se em um es­pa­ço pró­prio e in­te­gra­dor das ações de pre­vi­dên­cia, sa­ú­de e as­sis­tên­cia so­ci­al, as­se­gu­ran­do a apro­pria­ção dos re­cur­sos do or­ça­men­to fis­cal. No en­tan­to, não foi con­cre­ti­za­da na prá­ti­ca, a área de as­sis­tên­cia so­ci­al foi vir­tu­al­men­te eli­mi­na­da, e a sa­ú­de im­pren­sa­da, de um la­do, pe­lo Or­ça­men­to Ge­ral da Uni­ão e, de ou­tro, pe­lo Mi­nis­té­rio da Pre­vi­dên­cia.

A ideia de des­cons­tru­ção da se­gu­ri­da­de so­ci­al e do seu or­ça­men­to ini­ciou já nos pri­mei­ros anos de 1990, quan­do a le­gis­la­ção que re­gu­la­men­tou a se­gu­ri­da­de in­tro­du­ziu da se­pa­ra­ção das três po­lí­ti­cas, com leis es­pe­cí­fi­cas pa­ra a sa­ú­de, pre­vi­dên­cia e as­sis­tên­cia so­ci­al.

So­bre or­ça­men­to da Se­gu­ri­da­de So­ci­al, ele foi ela­bo­ra­do nos pri­mei­ros anos após a re­gu­la­men­ta­ção das leis de cus­teio e de be­ne­fí­cio da pre­vi­dên­cia so­ci­al. Em 1993 e 1994, apa­re­ceu co­mo pro­pos­ta do Con­se­lho Na­ci­o­nal da Se­gu­ri­da­de So­ci­al. Mas es­sa ori­en­ta­ção não pre­va­le­ceu e o pró­prio Con­se­lho, que ti­nha a mis­são de ar­ti­cu­lar e sis­te­ma­ti­zar um or­ça­men­to pre­vi­a­men­te de­ba­ti­do com as áre­as res­pon­sá­veis pe­la pre­vi­dên­cia so­ci­al, sa­ú­de e as­sis­tên­cia so­ci­al, foi per­den­do for­ças e até se tor­na ex­tin­to.

No Bra­sil du­as ins­ti­tu­i­ções pes­qui­sam e di­vul­gam a es­tru­tu­ra or­ça­men­tá­ria da se­gu­ri­da­de so­ci­al: a As­so­cia­ção Na­ci­o­nal dos Fis­cais de Con­tri­bui­ção Pre­vi­den­ci­á­rias (Anfip) e Ins­ti­tu­to de Pes­qui­sa Eco­nô­mi­ca Apli­ca­da (Ipea).

De acor­do com aná­li­se da Anfip, to­das as re­cei­tas da se­gu­ri­da­de so­ci­al cri­a­das pe­la Cons­ti­tu­i­ção e ins­ti­tu­í­das pos­te­rior­men­te pa­ra seu fi­nan­cia­men­to (Con­tri­bui­ção pa­ra o Fi­nan­cia­men­to da Se­gu­ri­da­de So­ci­al – Cofins; Con­tri­bui­ção So­ci­al so­bre o Lu­cro Lí­qui­do da Pes­soa Ju­rí­di­ca - CSLL e a CPMF), mais a re­cei­ta pre­vi­den­ci­á­ria lí­qui­da, que cor­res­pon­de às con­tri­bui­ções de em­pre­ga­dos e em­pre­ga­do­res so­bre a fo­lha de sa­lá­ri­os e mais o sim­ples. No la­do das des­pe­sas, o pa­ga­men­to dos be­ne­fí­ci­os pre­vi­den­ci­á­rios ur­ba­nos e ru­ra­is, os be­ne­fí­ci­os as­sis­ten­ci­ais e as ações de sa­ú­de do Sis­te­ma Úni­co de Sa­ú­de (SUS), sa­ne­a­men­to e cus­teio do Mi­nis­té­rio da Sa­ú­de. De acor­do com a An­fip (2005), o sal­do pri­má­rio do or­ça­men­to da se­gu­ri­da­de so­ci­al, em 2004, foi po­si­ti­vo em R$ 42,5 bi­lhões.

O Ipea di­vul­ga e ana­li­sa por meio do seu Bo­le­tim de Po­lí­ti­cas So­ci­ais (BPS), a Es­tru­tu­ra Or­ça­men­tá­ria da Se­gu­ri­da­de So­ci­al.  O mé­to­do pu­bli­ca­do pe­lo Del­ga­do (2002) tra­ta de uma hi­e­rar­quia de cri­té­rios so­bre di­rei­tos so­ci­ais que a Cons­ti­tu­i­ção e a le­gis­la­ção in­fra­cons­ti­tu­ci­o­nal san­ci­o­na­ram. Elen­can­do o la­do das des­pe­sas, os gas­tos nas áre­as da Pre­vi­dên­cia So­ci­al, da Sa­ú­de, da As­sis­tên­cia So­ci­al, do Tra­ba­lho (se­gu­ro-de­sem­pre­go) e a pre­vi­dên­cia de ina­ti­vos e pen­si­o­nis­tas da Uni­ão. No la­do, das re­cei­tas além da­que­las des­ta­ca­das pe­la Anfip adi­cio­nam-se a par­te da Con­tri­bui­ção pa­ra o Pro­gra­ma de In­te­gra­ção So­ci­al (PIS) que fi­nan­ciam o se­gu­ro-de­sem­pre­go, a con­tri­bui­ção so­bre a pro­du­ção ru­ral e a Con­tri­bui­ção pa­ra Se­gu­ri­da­de do Ser­vi­dor Pú­bli­co (CSSP). Tam­bém por es­ta me­to­do­lo­gia, os re­sul­ta­dos do or­ça­men­to da se­gu­ri­da­de so­ci­al, nos úl­ti­mos anos, são su­pe­ra­vi­tá­rios.

O fi­nan­cia­men­to da Se­gu­ri­da­de, após CF88, exis­tem di­ver­gên­cias re­la­ti­vas aos de­fen­so­res da to­ta­li­da­de con­ti­da na Car­ta Mag­na, e os que de­fen­dem a se­pa­ra­ção das fon­tes de cus­teio das po­lí­ti­cas de pre­vi­dên­cia, as­sis­tên­cia so­ci­al e sa­ú­de.

A Se­gu­ri­da­de So­ci­al é fi­nan­cia­da por um con­jun­to de re­cei­tas tri­bu­tá­ri­as e con­tri­bui­ções so­bre a fo­lha de sa­lá­ri­os, pa­ra con­tem­plar uma con­cep­ção de be­ne­fí­ci­os des­ti­na­dos tan­to aos con­tri­buin­tes di­re­tos dos pro­gra­mas, co­mo tam­bém aque­les des­ti­na­dos aos ci­da­dã­os, nos ca­sos de co­ber­tu­ra uni­ver­sal dos pro­gra­mas. Es­se mo­vi­men­to de di­ver­si­fi­ca­ção das ba­ses de fi­nan­cia­men­to tem co­mo re­sul­ta­do a vin­cu­la­ção dos re­cur­sos e a cons­ti­tu­i­ção de um or­ça­men­to pró­prio co­mo for­ma de ins­ti­tu­ci­o­na­li­za­ção da pre­ce­dên­cia de seus com­pro­mis­sos de co­ber­tu­ra so­bre os de­mais gas­tos do go­ver­no.

De acor­do com Bos­chet­ti e Sal­va­dor, “[...] o con­cei­to de fon­te de fi­nan­cia­men­to, ado­ta­do nes­te ar­ti­go, é o mes­mo uti­li­za­do na ela­bo­ra­ção e na exe­cu­ção or­ça­men­tá­ria da Uni­ão, re­fe­rin­do-se à des­ti­na­ção dos re­cur­sos du­ran­te a exe­cu­ção do or­ça­men­to e não es­pe­ci­fi­ca­men­te à sua ar­re­ca­da­ção."

Ao por em ana­li­se o or­ça­men­to da Se­gu­ri­da­de So­ci­al, da­dos re­ve­lam que a se­gu­ri­da­de so­ci­al não es­tá con­tri­buin­do pa­ra re­dis­tri­bu­ir ren­da, pois seu fi­nan­cia­men­to tem ca­rá­ter re­gres­si­vo e não pro­gres­si­vo. Um tri­bu­to é re­gres­si­vo à me­di­da que tem uma re­la­ção in­ver­sa com o ní­vel de ren­da do con­tri­buin­te. A re­gres­são ocor­re por­que pe­na­li­za mais os con­tri­buin­tes de me­nor po­der aqui­si­ti­vo. O in­ver­so ocor­re quan­do o im­pos­to é pro­gres­si­vo, pois au­men­ta a par­ti­ci­pa­ção do con­tri­buin­te à me­di­da que cres­ce sua ren­da.

Pa­ra en­ten­der a res­pei­to de pro­gres­são e re­gres­são, é pre­ci­so ava­li­ar fa­to­res co­mo: a ren­da, a pro­pri­e­da­de, a pro­du­ção, a cir­cu­la­ção e o con­su­mo de bens e ser­vi­ços. Con­for­me a ba­se de in­ci­dên­cia, os tri­bu­tos são con­si­de­ra­dos di­re­tos ou in­di­re­tos. Os tri­bu­tos di­re­tos in­ci­dem so­bre a ren­da e o pa­tri­mô­nio, por­que, em te­se, não são pas­sí­veis de trans­fe­rên­cia pa­ra ter­cei­ros. Os in­di­re­tos in­ci­dem so­bre a pro­du­ção e o con­su­mo de bens e ser­vi­ços, sen­do pas­sí­veis de trans­fe­rên­cia pa­ra ter­cei­ros, em ou­tras pa­la­vras, pa­ra os pre­ços dos pro­du­tos ad­qui­ri­dos pe­los con­su­mi­do­res.

O fi­nan­cia­men­to da se­gu­ri­da­de so­ci­al no pe­rí­o­do de 1999 a 2004, re­ve­la se que os re­cur­sos or­di­ná­rios (im­pos­tos) re­pre­sen­ta­ram so­men­te 6,3%, em 2004. Já as so­ci­ais re­pre­sen­ta­ram 88,8 % de 1999 a 2004. Des­se mo­do, a aná­li­se das prin­ci­pa­is fon­tes de fi­nan­cia­men­to da Pre­vi­dên­cia So­ci­al, no pe­rí­o­do de 1999 a 2004, re­ve­la que, em mé­dia, 57,9% dos re­cur­sos pa­ra cus­teio das po­lí­ti­cas do Sis­te­ma Pre­vi­den­ci­á­rio Bra­si­lei­ro ad­vêm da CETSS, ou se­ja, da ar­re­ca­da­ção da Con­tri­bui­ção Pre­vi­den­ci­á­ria do Re­gi­me Ge­ral da Pre­vi­dên­cia So­ci­al (ta­be­la 2), o que in­di­ca que quem pa­ga a con­ta são os tra­ba­lha­do­res.

Na sa­ú­de no pe­rí­o­do de 1999 a 2004, as con­tri­bui­ções so­ci­ais re­pre­sen­ta­ram, em mé­dia, 78,4% das fon­tes de fi­nan­cia­men­to da Sa­ú­de na es­fe­ra fe­de­ral. En­tre as con­tri­bui­ções so­ci­ais des­ta­cam-se a CPMF, 3,6% e a CSLL, 19,1%, ou se­ja, tor­na ní­ti­do que  quem pa­ga a con­ta são os tra­ba­lha­do­res, co­mo an­tes ha­via si­do des­ta­ca­do.

A al­qui­mia que tan­ge or­ça­men­to da Se­gu­ri­da­de So­ci­al e acu­mu­la­ção de ca­pi­tal, ocor­re por meio do por meio da DRU, sig­ni­fi­ca trans­for­mar os re­cur­sos des­ti­na­dos ao fi­nan­cia­men­to da se­gu­ri­da­de so­ci­al em re­cur­sos fis­cais pa­ra a com­po­si­ção do su­pe­rá­vit pri­má­rio e, em con­se­quên­cia, sua uti­li­za­ção pa­ra pa­ga­men­to de ju­ros da dí­vi­da. Con­for­me a An­fip (2005), so­men­te em 2004 a DRU foi res­pon­sá­vel pe­la des­vin­cu­la­ção de R$ 24 bi­lhões das re­cei­tas ar­re­ca­da­das pa­ra a se­gu­ri­da­de so­ci­al.

A DRU é pe­ça-cha­ve na es­tra­té­gia de po­lí­ti­ca fis­cal pa­ra a com­po­si­ção do su­pe­rá­vit pri­má­rio, o que sig­ni­fi­ca que, por meio des­te ex­pe­di­en­te, pro­ces­sa-se, en­tão uma trans­fe­rên­cia não des­pre­zí­vel de re­cur­sos do la­do re­al da eco­no­mia, e mais ex­pli­ci­ta­men­te, da área so­ci­al, pa­ra a ges­tão fi­nan­cis­ta da dí­vi­da pú­bli­ca.

En­fim, ao atri­bu­ir to­da re­le­vân­cia so­bre a se­gu­ri­da­de so­ci­al, des­ta­ca se a im­por­tân­cia de seu sur­gi­men­to com a CF/88, pro­por­ci­o­nan­do o di­rei­to de o tra­ba­lha­dor pos­su­ir um am­pa­ro, a pre­vi­dên­cia so­ci­al. Pos­su­in­do ele­men­tos es­tru­tu­ran­tes fun­da­men­tais, com ba­se no mo­de­lo bis­marcki­a­no e be­ve­rid­gi­a­no. No en­tan­to, há exis­tên­cia de con­tra­di­ções tam­bém, co­mo a não im­ple­men­ta­ção or­ça­men­tá­ria, “ras­gan­do” ar­ti­go165 da CF/88 que tra­ta de lei or­ça­men­tá­ria. Além dis­so, é ti­da a con­clu­são que quem pa­ga con­ta é o tra­ba­lha­dor por meio de sua con­tri­bui­ção so­ci­al, de acor­do com da­dos Anfip e Ipea. Re­fe­rên­cia:  (BOS­CHET­TI, I; SAL­VA­DOR, E. O Fi­nan­cia­men­to da Se­gu­ri­da­de So­ci­al no Bra­sil no Pe­rí­o­do 1999 a 2004: Quem Pa­ga a Con­ta?

(Jor­dâ­nia Ra­mos Afon­so Bar­bo­sa, aca­dê­mi­ca do cur­so de Ser­vi­ço So­ci­al, pe­la Fa­cul­da­de Uni­da de Cam­pi­nas  Fa­cUnicamps – Go­i­â­nia-GO)

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