Corrupção em obras públicas

Em junho deste ano foi publicada a Lei Federal n° 13.303/2016,  que dispõe sobre o “estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.

Tal lei constitui um relevante avanço, se bem aplicada, no combate a corrupção. Contudo, na Administração Pública: as empesas estatais, e sobretudo, na Administração Pública direta, autárquica e fundacional, a atual lei de licitações continua em vigor, com todas as suas possibilidades de atos diversos de corrupção, com ênfase para as suas obras públicas.

É relevante ressaltar que na nova lei, em sua parte referente à licitação de obras públicas, pelo menos, dois dos seus artigos na sua luta contra corrupção são importantes: o art.31, §1° e o art.76. Nelas fica  claro que o sobrepreço e o superfaturamento, como definidos respectivamente, nos incisos I e II do parágrafo 1º do art.31 da Lei nº13.303/2016, não deixam dúvidas de que os empreiteiros de obras e serviços de engenharia para as empresas públicas e sociedade de economia mista terão que ser bastante criativos para levar alguma vantagem ilegal nas suas empreitadas. Ressalte-se que o superfaturamento, além de eventuais medições suspeitas, passam a considerar a qualidade da obra executada, bem como da sua vida útil, como partes integrantes do superfaturamento, com evidentes consequências financeiras, cíveis e criminais para os contratados, não sendo necessários outros comentários em face de sua clareza jurídica.

O art. 76 tem a seguinte redação:

“Art.76 O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados, e responderá por danos causados diretamente a terceiros ou à empresa pública ou sociedade de economia mista, independentemente da comprovação de sua culpa ou dolo na execução do contrato.”

Este dispositivo legal,  é inédito no Brasil relativamente à relação entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista e os seus contratados de obras e serviços de engenharia, na medida em que é introduzido na legislação referente a contratação de obras públicas a chamada responsabilidade objetiva ou responsabilidade pelo risco, que facilita enormemente a apuração de eventuais culpados que causem prejuízos à administração pública, com trâmite muito mais rápido no Poder Judiciário. Salvo melhor juízo, o sobrepreço e o superfaturamento em obras de serviços de engenharia, para as empresas públicas e sociedades de economia mista, quando comprovadas, passam a constituir responsabilidade objetiva por parte do contratado, nos termos do art. 76.

A execução de obras públicas de engenharia tem causado grande preocupação e, também, a repulsa da população, em face das crescentes denúncias de corrupção em elevada escala. Para diversos observadores desta cena brasileira, lamentável sobre todos os aspectos, o responsável por tal corrupção, em grande parte, é a lei de licitações em vigor.

A lei de licitações, em especial a parte referente aos projetos básicos e aos projetos executivos das obras públicas de engenharia, de interesse da Administração Pública, exceto as empresas estatais, em face de suas péssimas qualidades técnicas como regra geral, tem sido considerada como propiciadora da corrupção desenfreada uma verdadeira indústria de termos aditivos aos contratos resultantes do processo licitatório.

Tais termos aditivos proliferam-se porque os projetos básicos e os projetos executivos, em regra, de péssima qualidade, propiciam quando se inicia a execução da obra de engenharia, que o vencedor da licitação alegue, a existência de uma determinada dificuldade para a continuação dos trabalhos, sem o correspondente aumento de custos, porque ela não estava prevista no projeto básico ou no projeto executivo.  E, assim, de termo aditivo em termo aditivo, mesmo ultrapassando-se os 25% (vinte e cinco por cento) previstos na lei de licitações, o custo final da obra passa a ser muito superior aquele que foi originalmente orçado.

Em realidade, comenta-se que são formados  verdadeiros conluios entre empreiteiros desonestos,  autoridades e técnicos corruptos no sentido da elaboração de projetos básicos e de projetos executivos de baixa qualidade técnica que deixam propositadamente inúmeras brechas para a solicitação de termos aditivos ao contrato resultante da licitação, quando da execução da respectiva obra.

Verifica-se que a atual lei de licitações, ao estabelecer que os dirigentes da alta Administração Pública são os responsáveis pela  aprovação da qualidade técnica dos projetos básicos e dos projetos executivos (art. 7º, § 1º), quando encontra dirigentes públicos desonestos e/ou sem a menor capacitação profissional para verificar este requisito legal, as condições objetivas para o avanço da corrupção nas obras públicas estão viabilizadas.

É fundamental que seja aceito pela sociedade que a qualidade técnica de um determinado projeto básico de engenharia e do seu correspondente projeto executivo, somente tem condições de ser avaliada por profissionais das áreas específicas de tais projetos e, nunca por um Ministro de Estado ou um Secretário de Estado ou, ainda, um Presidente de Autarquia, que, embora sejam importantíssimos para a Administração Pública não dispõem de tempo  e, o que é mais importante, não são dotados dos conhecimentos científicos e tecnológicos necessários para uma adequada avaliação técnica, salvo raríssimas exceções à regra geral.

Observa-se, claramente, para todos aqueles que combatem a corrupção nas obras públicas, que a providência inicial é a modificação da lei de licitações, de duas formas: primeira, criando condições legais obrigatórias para a melhoria substancial da qualidade dos projetos básicos e dos projetos executivos das obras públicas de  engenharia, e, a segunda, retirando dos dirigentes públicos, momentaneamente, o monopólio da aprovação destes documentos de engenharia, introduzindo na lei de licitação a obrigatoriedade da certificação prévia em relação ao início do processo licitatório  de suas boas qualidades técnicas por uma autarquia pública independente: o Conselho Regional de Engenharia e Agronomia – Crea, de cada Estado, onde a obra pública será executada.

Como a citada certificação terá custos por parte dos CREAs a lei que conceder esta nova atribuição a estes Conselhos Regionais definirá que tais custos correrão por conta do profissional ou da pessoa jurídica que for contratada para a elaboração destes projetos,  básico e executivo.

Dessa forma, todo projeto básico e cada projeto executivo de obras públicas somente poderiam  ser utilizados em processos licitatórios se, previamente, obtiverem a certificação de boa qualidade técnica dada pelos CREAs. Obtida tal certificação, o Ministro de Estado, o Secretário de Estado, o Presidente de autarquia ou de fundação pública, autorizariam o início do  devido processo licitatório.

Uma irregularidade frequente praticada por autoridades públicas diversas é a elaboração dos projetos básicos e dos projetos executivos sem a prévia realização de todos os estudos técnicos preliminares necessários, o que é uma das causas da baixa qualidade técnica daqueles projetos, bem como a degradação física rápida das obras executadas, inclusive com o advento de acidentes graves. Para evitar a continuidade desta prática nociva, sugere-se que durante a certificação dos projetos básicos e executivos, seja  verificado se os estudos técnicos preliminares, fundamentais para a elaboração dos citados projetos foram realizados ou não. Em caso negativo, obrigatoriamente, a certificação seria paralisada, até que sejam executados os citados estudos técnicos preliminares.

Para garantir uma certificação de boa qualidade técnica, os Creas ficariam autorizados a contratar, por serviços prestados, profissionais renomados, caso a caso, inclusive professores com titulação de mestre ou doutor de instituições de ensino de engenharia, inclusive aqueles com  dedicação exclusiva, com dispensa de licitação.

Concluída a obra pública, a mesma também teria que ser certificada como de boa qualidade pelo Crea. Esta certificação faz-se necessária como a segunda providência legal para pôr freio à corrupção nas obras públicas. São bastante frequentes as denúncias na imprensa nacional e estadual das ocorrências de obras públicas, com um ano ou dois depois de inauguradas, apresentarem provas de péssima qualidade nos seus processos construtivos, seja pela utilização de materiais de baixa qualidade ou por não atenderem as especificações técnicas, com a cumplicidade de fiscais desonestos. Quem ainda não ouviu falar no asfalto “sonrisal” (derrete com as primeiras chuvas) ou “casca de ovo” (tão fina é a camada asfáltica) nas ruas e estradas brasileiras?

Caso uma determinada obra pública não tenha sua qualidade certificada como adequada, o Poder Público contratante não poderia recebê-la como concluída, com  o contratado ficando responsável pelos reparos que forem necessários e, no caso de impossibilidade da reparação, terá que devolver ao contratante o pagamento que dele já tenha recebido, em regime de responsabilidade objetiva, como dispõe o art. 76 da Lei Federal nº 13.303/2016, que estabeleceu o estatuto jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista da União, dos Estados e dos Municípios.

Finalmente, caso a Lei Federal nº 13.303/2016, seja estendida para a Administração Pública direta, autárquica e fundacional, evidentemente, com as modificações e acréscimos que sejam necessários no sentido de torná-la ainda mais eficiente, é possível ter esperança de que a corrupção nas obras públicas, todas elas, tenha fim ou, pelo menos, sejam expressivamente reduzidas em nosso País para o bem de nosso povo e o término da impunidade, de forma a resgatar o seu orgulho de ser brasileiro.

(Wanderlino Teixeira de Carvalho, advogado e ex-presidente da AGR e da Associação Brasileira das Agências. Reguladoras – Abar)