Um brinde à saúde! Os xerifes das Agências Reguladoras e seus bandoleiros

A Reforma Neoliberal do Estado nos anos 90 introduziu, no direito brasileiro, a figura das “Agências Reguladoras”. Inspiradas no direito estadunidense, tais entidades são, naquele contexto jurídico, subordinadas ao Poder Legislativo, o que marca uma primeira diferença com o sistema adotado no Brasil, pois seus diretores são obrigados a prestar contas publicamente em audiências perante o parlamento. No Brasil, como sabemos, elas surgiram como contrapartida ao processo de desestatização e privatização de empresas estatais, um dos mecanismos centrais da implantação das políticas neoliberais de administração da vida social.

O discurso que se associou (e ainda se associa) a essas autarquias – essa é a forma jurídica que assumiram, algumas qualificadas como “de regime especial” – era o da eficiência. Acumulariam, de maneira atípica, funções legislativas, executivas e jurisdicionais (no sentido lato do termo, é claro). Elas “regulariam” o mercado (“regulação” foi um termo importado naqueles anos, ainda hoje moderno e elegante, que se veste com ternos muito caros e é o ganha-pão de muita gente de pele bonita), impondo regras num “arcabouço jurídico-institucional” exclusivamente “técnico”. Estariam encarregadas de conferir “racionalidade” ao “marco regulatório” (outra expressão que veste ternos e gravatas caras de seda, incorporado ao vocabulário jurídico corrente), aplicando sanções, autorizando a fusão e incorporação de empresas, disciplinando áreas de operação, estimulando a competição, e assim por diante. E, finalmente, “jurisdicional”, arbitrando disputas entre os players (mais uma palavra chique) de mercado.

O discurso adiciona a ideologia da competência técnica e da neutralidade imparcial. Pairando “acima” dos agentes econômicos (incluindo não só empresas, mas também os consumidores), dotadas de certas garantias institucionais (mandato fixo para seus dirigentes, quarentena, regime especial de administração, entre outras), lhes seria assegurada, dessa forma, a neutralidade necessária para a realização de sua nobilíssima finalidade. E, pautando-se por critérios objetivos, técnicos, científicos mesmo, sua atuação seria legítima por si mesma, já que baseada em padrões que se colocariam para além do interesse de todos os interessados.

Como todo discurso ideológico, ele seduz por ampliar, mas, principalmente, por silenciar. É esse o mecanismo pelo qual a ideologia cria uma imagem, uma representação da realidade que não é propriamente falsa, mas sim uma distorção nebulosa e parcial. Fosse simplesmente falsa, bastaria descobrir a verdade e a força da falsidade desapareceria. Não, é pior: a força da ideologia está justamente em ser verdadeira – mas, eis o truque, só parcialmente verdadeira. Em aparecer de um modo, mas, na essência, ser de outro.

A primeira característica notável desse “desenho institucional” (outra expressão com sapatos de couro muito bem engraxados e camisas com abotoaduras) é o fato de que, embora seus dirigentes estejam sujeitos à “quarentena”, período no qual não podem exercer atividades ou prestar qualquer serviço no setor regulado, o período é tão ridiculamente curto que revela sua natureza meramente simbólica. O período é de quatro – sim, quatro! – anos? Não: quatro meses, durante os quais o ex-dirigente da Agência “reguladora” permanecerá fora “do mercado”. Há projeto tramitando no Senado para estender o período para seis meses. Sejamos francos: alguém realmente acredita que esse período é o suficiente para afastar não só a transferência de informações privilegiadas e todo know how sobre como uma empresa deve atuar para garantir seus interesses “regulados”? Só como termo de comparação: embora polêmico e de interpretação controversa, o período de quarentena para juízes é de três anos contados do respectivo afastamento.

Não é só. Há um circuito que movimenta “profissionais de mercado” para as diretorias das Agências e os recoloca novamente no mercado. A justificativa, diz-se, é que, pertencendo ao mercado, conhecem bem o setor regulado e, como a Agência deve pautar-se por critérios “exclusivamente técnicos”, nada melhor do que um executivo de uma grande prestadora de telefonia ou de uma associação de planos de saúde para comandá-la. É assim que, em 2013, o jornal O Estado de S. Paulo denunciou que o ex-diretor de fiscalização (sim: fiscalização!) da ANS – Agência Nacional de Saúde Suplementar – era simplesmente o ex-advogado da Unimed e ex-diretor jurídico da operadora de planos de saúde Hapvida, que atua na região Nordeste. A denúncia conduziu a sua demissão, após ter sido sabatinado e nomeado para o cargo. Já o atual presidente da ANS é nada menos que o ex-presidente da CNS – Confederação Nacional de Saúde, Hospitais, Estabelecimentos e Serviços, entidade que representa todos os estabelecimentos de serviços de saúde no País. Um brinde à saúde!

Outra característica importante é que, em setores fortemente oligopolizados, como os de telefonia, aviação e energia elétrica, as Agências “reguladoras” atuam antes como coordenadoras da participação no mercado das grandes empresas do que como disciplinadoras de sua atuação. Dito de outra forma e bem às claras: formam o clube coordenador (e justificador) do cartel que pratica tarifas absurdamente altas e oferece serviços de péssima qualidade ao mesmo tempo que aufere lucros inacreditáveis, confirmados ano a ano nos balanços que fazem publicar. O que, no início, foi veiculado como a grande promessa, a competição entre empresas privatizadas com aquelas que ingressaram no mercado nacional em nome “do interesse público”, cede lugar a acordos nebulosos entre os players, escondidos sob camadas do discurso ideológico da “competência técnica” das decisões da Agência. Quem já tentou cancelar um plano de telefonia, falar pelo celular em algumas regiões mais distantes da cidade (apesar das vergonhosas tarifas cobradas pelos planos) ou reclamar de serviços mal prestados, não prestados ou faturas já pagas, mas não debitadas, sabe do que estou falando. Mas, afinal, as operadoras competem entre si e oferecem o melhor serviço a preços “competitivos”.

É ilusão das grandes atribuir a este ou aquele governo essa “distorção”. Não é porque o atual governo, a exemplo dos anteriores, nomeou “politicamente” os dirigentes das Agências que o resultado é esse descrito acima. Não tenhamos a ilusão de que, se fosse nomeado um “técnico” (quem sabe um cientista da Nasa), o “mercado” de telefonia iria entrar nos eixos. E algum “técnico” que tenha sido um executivo de uma operadora de telefonia, não será imediatamente um “político”? Alguém realmente crê que é possível separar os dois papéis, nesse claro círculo de interesses? Sem ilusões, por favor: é a própria Agência, como criação institucional, que tem por finalidade coordenar os interesses dos agentes de mercado e apresentar-se, camuflando essa função real, sob a capa de decisões dotadas de isenção técnica. Como aparece, é uma coisa; como é, algo bem diferente. Basta que um “técnico” pretenda decidir “tecnicamente” para que o poder econômico ao qual são encarregadas de supostamente “regular” não o faça durar mais do que algumas horas no cargo.

Há quem repita o mantra de que é preciso, então, “fortalecer as agências”. Bom proveito a quem tem fé nesse discurso. Melhor encararmos a realidade de frente: elas nasceram e existem para algo bem diferente do que dizem.

“Xerifes do mercado”, como foram descritas quando de sua criação no fim dos anos noventa? Melhor pensarmos nelas como o saloon onde os cowboys se reúnem para tomar seu whisky, juntos de um xerife bonachão que senta ao canto da mesa.

Um brinde a quem têm fé nelas! Saúde!

(Alberto Alonso Muñoz, juiz de Direito – Texto originalmente publicado no blog Justificando.com – http://justificando.com/2015/06/30/um-brinde-a-saude-os-xerifes-das-agencias-reguladoras-e-seus-bandoleiros/)